挪威如何证明无家可归是可解决的问题

斯堪的纳维亚国家显著减少了无家可归者的数量。其他国家可以从其范例中学到什么？

漫步在奥斯陆的主要景点，从港口引人注目的现代主义歌剧院到17世纪的大教堂，挪威首都的街道上明显缺少某些东西。与巴黎、伦敦和纽约等主要枢纽——以及世界上几乎所有其他城市相比，几乎没有人露宿街头。这是因为拥有560万人口的挪威正在让无家可归成为历史。

“零无家可归是我们的主要共同目标，”负责管理挪威住房政策的政府机构Husbanken的高级顾问Hermund Urstad说。“我们认为没有人应该无家可归。每个人都有权拥有一个家。”

由于持续的政治支持和政府在全国范围内实施的长期住房主导倡议，这个斯堪的纳维亚国家近几十年来显著减少了无家可归者的数量。挪威的例子表明，尽管无家可归问题在全球范围内规模巨大且普遍存在，但并非无法解决。

根据官方统计数据，1996年挪威有6200人无家可归，相当于平均每1000名居民中有1.5人。到2020年，由于政府的努力，这一数字已降至近一半（即使人口增加），比率降至每1000人中仅0.62人。相比之下，在美国，2024年每1000名居民中有2.3名无家可归的美国人（全国共771,480人）——几乎是挪威比率的四倍。

由于定义和计数方法的不同，获取准确的全球无家可归数据很困难，但耶鲁全球在线估计约2%的世界人口无家可归。联合国估计，2005年全球有1亿人无家可归，这是最后一次进行全球调查。

挪威对无家可归者的定义是：不拥有或租用住房的人；居住在临时或 makeshift 住房中；暂时与亲戚、朋友或熟人同住；住在惩教服务中且将在两个月内释放；或没有当晚住宿的人。一些国家将无家可归者简单地定义为露宿街头的人。

撇开定义不谈，住房的基本权利已载入许多国际协议。例如，1948年的《世界人权宣言》承认适足住房是一项权利。联合国适足住房权特别报告员对住房日益被视为商品而非人权表示担忧，认为无家可归是“缺乏尊重适足住房权的最明显和最严重症状”。

为了解决这一社会弊病，欧洲领导人于2021年6月齐聚一堂，签署了《关于欧洲无家可归问题平台的里斯本宣言》，该宣言设定了到2030年结束无家可归的崇高目标。

那么，挪威做对了什么，其他国家可以从中学习？挪威的努力始于对数据的关注。在解决问题之前，它需要了解并公开问题的规模和范围。“在我们得到数字之前，人们并不认为无家可归是挪威的一个大问题，”Urstad说。“你必须用数字让不可见的东西变得可见。”

自1996年以来，已进行了七次全国无家可归调查，大约每四年重复一次，并通过研究补充这些信息，以加深对无家可归者的了解。虽然情况会随时间变化，但通常挪威的无家可归者是30多岁的单身男性，出生在挪威，可能有药物滥用问题。

第一次调查后，人们对无家可归者数量之高及其全国分布感到惊讶，因此挪威政府进行了评估，发现无家可归者的服务和供应整体状况不佳。它启动了一系列预防和减少无家可归的计划，包括设定将驱逐通知数量减少50%和实际驱逐数量减少30%的目标。其他关键政策包括将临时住房停留时间限制在三个月以内，并防止最近从监狱释放的人需要临时住房。

然后，挪威采取了自下而上的方法，支持地方当局制定住房和支持服务的行动计划。在2000年代，它制定了一项国家战略，包括行动计划、目标和报告，所有市政当局都可以使用——同时允许显著的地方适应，因为挪威有356个不同的市政当局，所有情况都不同。“在奥斯陆和卑尔根等大城市，有更多的精神疾病和药物滥用问题，”Urstad解释说。“但在沿海地区，情况非常不同。”Urstad说，在农村地区，无家可归者往往更年轻，移民较少，住房也更容易获得。

在实践中，挪威住房政策的实施分为国家、市政当局和私营部门。虽然国家制定法律法规以及分配贷款和赠款，但福利非营利组织直接与无家可归者合作，市政当局帮助弱势群体获得住房，并负责为无家可归者寻找临时住所。

根据Urstad的说法，这种“持续、协调和综合的战略”是成功的关键。“我们经常听说不同服务之间的孤岛，”他补充说。“但我们设法连接了人们。”

独立专家还指出住房主导方法的重要性，有时称为“住房优先”政策，该方法优先为无家可归者提供永久住房，而不是次要需求。

政府间组织经济合作与发展组织（OECD）的一位发言人在一份声明中表示，住房主导方法为无家可归者提供“无条件的长期住房，是从紧急住宿范式转变的核心。”他们补充说：“有广泛的共识和强有力的证据表明，这种解决方案是在各种背景下实现住房稳定的有效、资源高效的途径，即使获得长期住房有短期成本。”

芬兰住房和无家可归政策专家Juha Kaakinen同意，像挪威和芬兰这样的例子强调了住房供应的重要性，芬兰通过住房主导政策在减少无家可归方面取得了类似的成功。“只能通过提供永久住房来解决，”Kaakinen说。“为低收入者和有特殊需求的人提供经济适用房，这是预防无家可归的最佳方式。”

欧洲无家可归组织联合会FEANTSA的研究也得出结论，“永久住房解决方案而非临时住宿”是挪威战略成功的核心。

但鉴于无家可归问题的不断演变性质，即使已经建立了经过验证的公式，挑战仍然存在。挪威全面的社会福利体系使其拥有世界第二高的生活水平，但这种财富并非所有国家都能受益。

即便如此，挪威本身在为所有人提供住房方面也面临困难，特别是在接收了大量乌克兰难民之后（根据挪威统计局的数据，仅2023年就有约32,935名乌克兰人抵达）。

挪威最近的无家可归调查原定于2024年底进行，但由于数据保护问题被取消，但Urstad表示，由于俄罗斯入侵乌克兰等因素，以及建筑成本增加（据Urstad称已上涨近三分之一），无家可归率自2020年以来可能有所增加。

OECD发言人指出，虽然住房主导方法正在取得进展，但仍有改进空间，例如政府设定区域目标、改善监测结果以及根据特定群体（如妇女、青年和LGBTQ+人群）的需求定制方案。

尽管如此，Kaakinen表示，结束无家可归的积极政策不必成为政治分歧的根源。自2008年以来，芬兰已有九个不同的联合政府，但都同意努力结束无家可归。“这回到了社会的基本价值观，”他说。“我们从已有的经验中知道什么有效以及如何显著减少无家可归。我们只需要同意共同努力。”